今年的政府工作报告提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。去年以来，消费品以旧换新等政策对于拉动消费起到了一定作用。商务部数据显示，2024年在以旧换新政策的带动下，我国汽车、家电、家装、电动自行车等销售额超过1.3万亿元。目前，突出的矛盾是，城乡居民的平均消费倾向持续下降、消费信心不足的问题尚未有大的转变。

党的十八大确立了“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”重要指导思想。当前，我国仍处于经济结构转型的关键时期。应当看到，以服务型消费为重点的消费结构转型是“人民对美好生活向往”的集中体现。适应以城乡居民服务型消费为重点的需求结构变化大趋势，以全面“投资于人”实质性破解居民消费意愿不足、消费信心减弱的突出矛盾，形成内需引领、消费拉动增长的新局面。这是未来10年我国经济实现持续稳定增长的重要基础。

以百万亿“投资于人”释放14亿人的消费潜力

我国是一个人口大国，14亿多人口的消费结构升级蕴藏着巨大消费潜力。从现实看，拉动消费的重大任务，是提升广大社会成员的消费信心与消费预期。从根本上解决这一问题，要贯彻落实“民生为大”的发展理念，以百万亿“投资于人”，着力做好消费拉动经济增长这篇大文章。

第一、释放14亿人消费潜力重在“投资于人”。进入新发展阶段，我国社会的需求结构发生重大变化。2007年，中国（海南）改革发展研究院在承担联合国开发计划署委托的《中国人类发展报告》中就提出，我国正处在从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，广大社会成员的需求已从私人产品短缺转为公共产品短缺，为此，要加快建立惠及广大人民群众的基本公共服务体系。近年来，中央在改善民生方面不断出台新的重大举措，并取得重要进展。从现实看，保障和改善民生，重在提升城乡居民服务型消费的比重。据相关预测，2025年我国服务型消费占比将达到50%。但受多重因素影响，2024年我国居民服务型消费占比为46.11%，滞后预期目标。

居民服务型消费占比提升不及预期，有周期性因素制约，但主要在于对人的投资长期偏低。例如，当人均GDP达到1万美元以上时，经济合作与发展组织（OECD）国家社保、医疗、教育等财政支出占GDP的比重为15.4%；2019年，我国人均GDP首次突破1万美元，同等口径下财政支出占GDP的比重仅为10.9%。2024年农村居民人均物质型消费已达到城市居民的65%，但服务型消费不到城市居民的一半。适应以城乡居民服务型消费为重点的需求结构变化大趋势，提升基本公共服务均等化与社会保障水平，从根本上解决居民消费意愿不足、消费信心减弱的突出矛盾，将形成充分释放消费潜力的重要动力。

第二、用百万亿“投资于人”。“投资于人”就是适应国内需求，将资金资源投入到人的需求、人的发展和人的保障上。2024年，我国消费对经济增长的贡献率仅为44.5%，显著低于2023年的82.5%，甚至低于2020至2023年均值47.7%。近几年的实践一再证明，我国正处于经济社会转型的关键阶段，投资结构与政策调整，主要问题不是要不要加大投资，而是要寻求有效的投资空间。在传统投资增速下滑的同时，服务消费如教育、医疗、养老、社区建设等领域的投资空间仍然较大。初步测算，全面“投资于人”，全面保障和改善民生，需要80至100万亿元的投资规模。其中，基本实现农民工市民化需要20万亿元左右；初步解决城乡基本公共服务均等化需要30万亿元左右；另外，改造现有城市基础设施也需要30万亿元左右的投入。

第三、以百万亿“投资于人”形成消费主导的增长新格局。2012年，中改院出版了“消费主导”为主题的改革年度报告，并提出“由投资出口拉动型的经济增长走向消费主导型的经济增长，这既是经济转型的重头戏，也是社会转型、政府转型的重要任务。”我认为，消费是生产的目的，也是生产的动力。短缺经济阶段，有多少投资就有多少增长，投资决定消费，投资决定增长；消费新时代，消费潜力的释放对投资具有决定性影响。缺乏消费基础的投资，其产出效益将持续下降。从现实看，投资结构调整滞后于消费结构转型升级进程，加大了服务消费“有需求、缺供给”的矛盾。在这个背景下，要通过“投资于人”使得服务型消费成为主导性消费，使消费成为我国未来10年经济持续增长的内生动力。有研究表明，政府对卫生等公共支出占总支出的比重提升1个百分点，私人消费将提升1.4个百分点。未来，若我国将4万亿元的政府投资用于公共消费专项卫生支出，将带动12万亿元的私人消费。若以百万亿“投资于人”，将充分释放14亿人的消费潜力，并将明显提升城乡居民服务型消费比重。

以加快新型城镇化进程 形成消费与投资相互促进的发展新格局

消费与投资是内需的两大组成部分。但是在不同的条件下，投资与消费有不同内涵，有时候消费反而可能成为关键。当前，强调消费主导，不是不要投资，而是要实现“以人为中心”的投资转型。从实际看，我国“投资于人”相对滞后与城市化水平偏低有关。未来，要以新型城镇化为主要载体，实现消费与投资相互促进，全面释放内需潜力。

第一、破解城市化滞后于工业化的突出矛盾。当前，我国总体上进入工业化后期，但城市化水平仍滞后于工业化进程，并由此形成消费结构升级的突出掣肘。从国际经验看，发达国家工业化率达到峰值时，城市化率一般达到70%左右。我国工业化率在2011年达到峰值，常住人口城镇化率仅为50.5%，户籍人口城镇化率为34%左右。并且2011年以来，我国户籍人口城镇化率始终低于常住人口城镇化率17个百分点以上；2023年，我国常住人口城市化率为66.16%，户籍人口城市化率仅为48.3%，两者相差约18个百分点。这与中央关于“加快户籍制度改革”的要求有较大差距。

第二、以人为中心的新型城镇化是释放消费的主要载体。从消费来看，2024年我国农村社会消费品零售总额仅占13.7%。根据测算，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。2023年，我国农民工月均收入水平还不到城市职工月均收入的一半。但是，农民工的储蓄率高达70%，是城市居民的2倍。若实现农民工市民化，将使得农民工消费水平逐步达到城镇居民的平均水平，由此每年将新增2万亿元左右的消费。从投资来看，相关数据显示，目前仍有近2亿农民工在城市没有购房。按照2023年城镇居民人均住房面积40平米的一半（20平方米/人）估算，其潜在住房面积需求为40亿平方米左右，若其中五分之一的农民工在城市购房，即可大体消化目前城市待售住宅。

第三、推进以人为中心的新型城镇化依赖于结构性改革的突破。新生代农民工已成为外出农民工的主体，对落户城市的需求日趋强烈。建议抓紧落实农民工就业落户政策，全面解决农民工子女的义务教育问题，在不增加居民负担的前提下，提高新型农村合作医疗保险的补偿标准，提高农村养老保险补贴、农村高龄补贴标准等。建议以居住证制度取代城乡二元户籍制度；在基本公共服务均等化基础上，改变以往“以证管人”的传统做法，实现基于“大数据”的人口服务的转变。同时，在拓宽农村居民财产性收入渠道、尽快从法律上赋予农村土地使用权的物权属性等。

应以行政区划调整为突破，推进新型城镇化进程。目前，我国长三角、大湾区、京津冀、成渝四大城市群消费额合计占全国消费总额的半数以上，成为拉动消费的主阵地。建议在《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》的基础上，将城市化发展规划作为中长期经济发展战略安排，研究制定城市化专项规划，加快形成以城市群、都市圈为主体的城市发展新格局。同时，通过统一规划、统一土地利用、统一基础设施建设、统一基本公共服务、统一环境保护，促进形成城市圈协同发展的新格局。

有效发挥国有资本在“投资于人”中的重大作用

有效发挥国有资本在“投资于人”中的重大作用，有利于放大国有资本功能，让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利。

首先，充分发挥国有资本“投资于人”的重大作用。党的十八大以来，我国在推进国资国企改革、国有经济布局优化和结构调整等方面取得重要进展。据国务院国资委公布的数据，截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额比2012年底增长3.4倍；营业收入、利润总额分别比2012年增长1.1倍、1.2倍；2012至2023年累计实现增加值146.9万亿元，年均增长8.1%。这就意味着，我国有条件拿出一定比例的国有资本“投资于人”、投资于城市化的基础设施建设。这是充分发挥国有资本特殊作用、提振消费、创造新需求的重大举措。

其次，实现国有资本“投资于人”的新突破。一是划拨国有资产“投资于人”，补齐公共服务短板。截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额达371.9万亿元。若将10%至15%的国有资产投资于以人民为中心的城市化，估计投资规模将达到30至50万亿元；二是，发挥国有资本在城市基础设施投资中的特殊作用。建议将“投资于人”的城市化建设作为发挥国有资本战略支撑作用的重大任务，加大对城市群、都市圈基础设施投资力度，同时，以国有资本跨区域、跨城乡自由流动，影响社会资本投资和布局，促进各类生产要素有序转移承接和高效流动，形成与城市群相适应的产业集群：三是，发挥国有资本促进民营经济、中小企业发展的特殊作用。例如，国有企业主导的各类产业园区要将业务主要限定在土地一级开发上，二级市场对民间资本全面放开。

第三、推进与“投资于人”相适应的国资国企改革。适应新阶段央企国资的新角色、新任务，要在全面深化改革中优化评价标准，重点围绕央企国资在战略性基础设施建设、基本公共服务保障、维护产业链供应链安全、科技创新促进、吸引民企参与等方面的特殊作用，开展战略性、长期性、综合性评价，并建立与此相适应的考核标准。

未来5-10年是我国经济增长与发展的关键时期。实现以人为中心的结构转型与结构性改革的实质性突破，不仅将有效缓解短期增长压力，也将有利于释放中长期增长潜力；不仅为加快形成消费拉动经济增长新局面提供重要条件，也将在持续释放内需潜力、建设全球最大消费市场中增强全球和区域合作的战略优势；不仅将形成强劲韧性的中国大市场，还将为世界经济注入重要确定性。