编者按：低空经济作为新兴产业，正逐渐成为推动经济高质量发展的新动力，具有广阔的市场前景和巨大的发展潜力。新华网组建新华网低空经济产业创新研究院，定位低空经济产业高端交流协作平台，致力于打造国家级低空经济产业高端智库研究与服务平台，汇聚政产学研用各方力量，共同推动低空经济产业的规范化、标准化和专业化发展。

作者：中国航空学会低空经济首席专家、中国民航局原副局长 董志毅

出品：新华网移动互联网事业群

2024年以来，通用航空和低空经济作为新质生产力的典型代表，在改革驱动、政策引导和技术创新的多重推动下，正在全国快速地发展，成为现代产业体系的重要组成部分。

一、2024年低空经济十个方面的发展态势

2024年被称为“低空经济元年”，全国呈现一派如火如荼、百舸争流的喜人局面。这一年低空经济的发展可以归纳为以下十方面：

1、政策推动，部委统筹

2024年， “发展通用航空和低空经济”分别写入党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》。12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，其中明确了地方政府专项债券可用作项目资本金的行业中包括低空经济等新兴产业基础设施。低空经济在国家政策推动下利好频出。

国家部委正在统筹规划低空经济的发展。中央空中交通管理委员会办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、中国民用航空局都有一些具体的工作部署。国家发改委成立低空经济发展司，工信部成立低空产业发展领导小组，中国民航局成立促进低空经济发展工作领导小组。可以预见，低空经济顶层的统筹推进工作将进入一个新的历史阶段。

2、法规筑基，标准引领

2024年，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《国家空域基础分类方法》《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则（CCAR-92部）》《民用无人驾驶航空器系统安全要求》《通用机场管理规定》等核心法规和标准的出台和生效，为低空经济的健康发展营造了良好的发展环境，将为更好地规范低空经济发展秩序，助力低空经济高质量发展起到积极作用。

3、改革深化，要素释放

2010年以来，低空空域管理改革持续深化，从管理架构、法规政策、协同运行、综合监管、扶持政策等多方面进行了探索，为低空经济的发展积累了宝贵的经验。

2024年，《国家空域基础分类方法》使得管制区域划分更加科学，且首次划分出了低空非管制区域（G类（300米以下）、W类（120米以下）），为低空飞行提供更广阔的自由空间。据有关媒体报道，城市空中交通改革试点城市正在酝酿中，随着改革的深入，将进一步激发发展的活力。

4、政策利好，装备先行

2023年10月由工信部等四部门出台的《绿色航空制造业发展纲要（2023-2035）》及2024年3月出台的《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，为低空装备制造的发展指明了“无人化、电动化、智能化”的方向与路线。

10月12日，财政部在新闻发布会提出将研究扩大专项债使用范围，将支持“两重”（国家重大战略实施、重点领域安全能力建设）“两新”（大规模设备更新、消费品以旧换新）项目的实施。

中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《有效降低全社会物流成本行动方案》（2024年11月），工信部、应急管理部发布的《关于组织开展2024年应急通信装备创新揭榜挂帅工作的通知》（2024年11月）等政策以及各地方出台的扶持政策，其中均涉及低空装备制造的各类鼓励措施。

5、健全体系，适航突破

民航局目前已经建立起由各适航机构组成的适航体系。现行适航体系针对传统有人机已逐渐完备，而无人机适航力量不足、体系不健全、缺乏适航标准，需要在审定技术研究、资源统筹整合、优化审定模式、强化标准建设四个方面持续发力。

当前民航局已就加强无人机适航审定体系和能力建设做出顶层安排和工作部署，印发了专项工作方案，提出“分类分级，求实创新”“突出体系，强化责任”“稳步推进，分步实施”“国际推广，创新引领”的工作原则，并相应确定了具体工作任务。

6、智能网联，基础发力

当前，我国低空基础设施建设尚不完善，加快建设低空信息基础设施已成为全国共识，工信部指出因地制宜建设低空信息基础设施，民航局指出要高质量建设低空飞行服务保障体系。工信部等十二部门联合印发《5G规模化应用“扬帆”行动升级方案》明确5G赋能低空新兴场景部署。

2024年11月工信部装备中心指导的低空产业联盟发布的低空智能网联体系参考架构图，给我国低空信息基础设施发展带来新的参考路线。深圳、上海、苏州、南京、成都、珠海等城市出台了低空飞行服务能力的建设规划，部分新建设的城市低空飞行服务平台已正式投入使用。

7、政府主导，市场驱动

各地方政府积极抢抓低空经济发展机遇是今年低空经济大发展的一个主要特征。当前，全国34个省级行政区中已有26个将低空经济相关内容写入政府工作报告，20余个省级行政区发布低空经济发展规划/行动方案/扶持政策。

截至2024年11月底，我国通航企业达到744家，在册通用航空器3226架，通用机场470个；无人机运营企业近1.9万家，国内注册无人机215.8万架；2024年1—11月份，传统通航飞行123万小时，近3年年均增速约12%，无人机飞行2544.9万小时，同比增长15.3%。

8、央企布局，民企活跃

中央企业发挥“主力军”“国家队”作用，低空产业专精特新“小巨人”企业增多，成为一年来低空经济发展过程中的又一新特点，为全行业释放出强烈信号。

发展低空经济，需要继续深化低空产业开放合作，引领上中下游、大中小企业融通发展，促进低空产业链高频互动和生态繁荣。

9、扰航警醒，安全为本

各类低空飞行活动日渐频繁的同时，低空经济发展中的安全监管风险也日益累积。今年9月，天津滨海国际机场连续两天因公共安全原因，航班起降受到影响，其中11日的原因披露为因无人机导致的公共安全原因，持续时间近11个小时，为我们敲响警钟。低空飞行器的增多可能带来更多安全问题，要求加强安全管理体系和技术研发，确保低空经济在安全可控的环境下发展。

10、研究深入，会展丰富

2024年我国低空经济理论研究热潮迭起，成果丰硕。新华网等主流媒体频繁刊发通用航空和低空经济专题文章，各类学术研究和行业交流活动密集开展，对通用航空和低空经济本质、特征、规律、路径的认识不断加深。

低空会展活动空前活跃，内容空前丰富。各类不同会展活动的举办，推动了产业信息的共享和传播，也为低空经济的未来发展提供了智力支持，起到了交流思想、展示成果、凝聚共识、明晰路径的作用。

可以看出，我国低空经济正朝着“改革驱动、创新牵引、因地制宜、业态融合”的方向发展，正在形成中央指引、地方争先、市场驱动、社会参与、资本支撑的良好发展格局。

二、2025年低空经济的发展展望

2025年是全面完成“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的部署启动之年。展望2025年，低空经济将在政策引导、技术创新、市场拓展和基础设施建设等多重因素的共同推动下，迎来全面发展的新机遇。

1、整体发展路线图即将绘就

低空经济的发展迫切需要国家顶层政策的有力引导和统一部署。随着国家发改委低空经济司的设立，国家相关部门、各地方政府低空经济专班和领导、协调机构的设立，国家层面的低空经济发展政策有望编制，有关部委的具体措施将加速出台，法规标准体系、空域管理改革、低空装备制造、安全监管体系、适航认证体系、基础设施建设、飞行保障体系将整体协同推进，低空经济高质量发展的路线图即将绘就。

2、各项发展规划有机衔接

2025年是“十五五”规划的制定、部署之年。低空经济的中长期发展战略和中长期规划制定工作即将启动，要坚持当前和长远相结合、国际和国内相衔接，紧密结合低空经济特征和我国发展实际，强化规划引领和基础理论研究，与现有各部门、各层级的相关规划有机衔接，形成各项任务落地的制度保障，助力低空经济发展行稳致远。

3、低空关键装备实现突破，适航审定能力进一步提升

2025年，低空经济所需关键技术装备有望列入国家专项、和国家各项研发计划，中大型无人机、新型垂直起降航空器（eVTOL）等有望实现突破性进展，低空装备向无人化、电动化、智能化方向深入迈进， “运行风险、分类管理”的无人机适航审定体系进一步健全，社会力量支撑适航审定工作机制有望建立，为我国在关键领域实现技术和产业链自主可控提供重要保障。

4、低空基础设施体系建设将进入快车道

2025年，随着低空空域各项改革措施的实施，随着城市空中交通示范城市的确定和各项任务的整体推进，各类低空基础设施建设将在国家有关政策支持下快速推进。通用机场审批流程将进一步简化，建设布局更加合理；新型起降设施规划建设进度将进一步加快；以智能网联为代表的低空信息基础设施在各方的支持下体系架构更为完善，与城市全域数字化转型协同推进，军地民设施数据共用共享，更好地服务空域管理部门、服务各个监管部门和广大用户，为低空飞行提供全方位保障。

5、融合发展激发市场需求

2025年，低空经济与文旅、体育等产业融合将进一步深入，空中观光、飞行赛事等需求将有大幅跃升；低空经济对固定基础设施依赖低，低空+农业、低空+物流、低空+应急救援、低空+工业巡检、低空+城市治理等融合场景将更好满足人民群众生产生活需求，进一步激发市场需求，从而带动低空经济的规模化、常态化发展。

6、低空人才培养体系更加完善

随着教育部批准高校增设低空经济相关专业，不仅是填补人才缺口的现实要求，也是以更强的人才链带动“创新链、产业链、资金链、人才链”更深融合、优化低空人才培养体系，促进低空经济健康发展的长远考量。2025年，低空人才培养体系将更加完善，各级别学历教育、职业教育和社会培训将相互补充，扩大低空人才队伍的供给。

总体来看，2025年，影响低空经济发展的五大要素，即空域、航空器、基础设施、市场需求、法规标准体系将进一步完善，低空安全新治理体系将进一步完善，高质量发展的环境进一步优化，发展的条件进一步齐备，低空经济在2025年必将取得更加丰硕的成果。

三、构建审慎包容的低空安全新治理体系，促进低空经济高质量发展

安全是通用航空和低空经济发展的生命线，是低空经济健康持续发展的前提和基础。只有管得住才能放得开，管不住就放不开，管得好才能用得久。因此，在推动低空经济发展工作中，必须明确各级管理主体监管职责，建立起既审慎又包容的低空安全新治理体系，创新安全监管理念和监管规则，加快构建“行业管理+社会管理”的分级分类多元治理模式，夯实监管能力，提升监管效能，以高水平安全来保障通用航空和低空经济高质量发展。

1、低空经济发展面临体系性安全的挑战

低空体系性安全涵盖多个方面，一是应对的安全种类多，主要包括国家空防安全、航空器飞行安全、社会公共安全和赛博空间安全（网络安全、数据安全）等；二是低空飞行参与主体，大众化属性强；三是飞行器差异大，融合安全运行难。

低空参与主体多，大众化属性强是指运行参与主体包括所有使用、运行低空飞行器的企事业单位和个人；监管主体涉及军航、民航、交通、工信、公安、市场监管等政府部门；从临管层级看，涉及中央国家机关和省、市、县多级政府；从低空业态看，低空经济广泛服务于国民经济的一、二、三产业；从场景看，低空经济有运输场景、公共服务场景、工农业生产场景、航空消费场景等几大类，大众的参与度极高。

飞行器差异大，融合安全运行难是指低空飞行器分为有人驾驶和无人驾驶，无人驾驶航空器又分为微、轻、小、中、大几个类别。有人机以驾驶员为核心，依靠目视进行飞行，依据的是传统飞行规则；无人机依靠智能飞控、数据链、地面站等信息基础设施进行飞行，进而过渡到依靠低空智能网联平台按数字飞行规则进行飞行。随着低空经济的发展，如何应对有人机与无人机在同一空域融合飞行带来的安全问题是必须要解决的问题。

因此，要从体系角度应对各方面的安全问题，构建集主动式风险防控与被动式风险防控为一体，军、地、民协同，分级分类管理的低空安全新治理体系。

2、构建审慎包容的低空安全新治理体系的思考

审慎包容的低空安全新治理体系应包括以下几方面：

一是构建地方主责、行业指导、企业主体、社会参与的协同管理体系。

地方主责是指由省级人民政府牵头，相关单位参加，承担低空涉及的国防安全、飞行安全和公共安全责任；并以地方政府为主负责低空经济发展规划制定、基础设施建设等任务，同时受国家相关行业部门的授权或委托承担具体监管任务。

行业指导是指国家有关部门，如发改、交通、民航、工信、市场监管、公安等部门在制定方案、法律法规、指导政策、空域规划、试点运行提供专业支撑。

企业主体是指低空经济作为一种经济形态，价值的创造、交换和循环都要在市场中完成，因此必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，要让各类企业成为低空经济市场的主体。既要发挥央企的“主力军”“国家队”作用，又要注意发挥民企创新能力强的优势，让各类主体平等参与市场竞争。

社会参与是指低空经济的各个业态、各个环节离不开高校、科研院所、行业组织、社会大众的参与。要宣传低空经济、普及低空知识、扩大低空消费、营造低空共识、创新低空场景，引导大众广泛参与低空活动。

二是优化空域管理，最大限度释放空域资源，构建低空空域新治理体系。

在全新空域分类管理基础上，科学配置G、W类空域资源，加大空域要素的投入。按照标准气压高、修正海压高、真高等多种高度类型进行分类；科学合理划设适飞空域，对城市适飞空域进行网格化剖分管理，构建全新的时空数据管理引擎，提升低空空域的精细分配与动态管理能力，支撑大规模、高密度、高复杂度低空运行场景；同时根据运行场景构建城市低空航路网；建立适应以无人驾驶航空器综合应用为主要背景需求、兼顾有人无人融合运行需要的空域管理新体制，加快构建低空空域现代治理体系。

三是以支撑未来低空高密度运行为目标，研究制定全新数字飞行规则。

传统空中交通管理规则和技术系统主要基于“有人驾驶、有人管控、系统辅助”模式，已难以适应“异构、高频次、大容量、高复杂度”的低空运行方式。需要开展数字飞行规则的研究，依靠数字低空智能网联体系，建立新的空中交通管理模式，实现向无人驾驶、智能管控、有人监督的转变，由单纯依靠人在回路内转向人在回路外的智能管控模式。

四是构建全新的安全管理体系和执法体系。

在监管侧，要进一步明确空域管理部门、行业管理部门、地方政府等相关管理部门在低空安全管理方面的责任和权力，加快推进新型执法体系构建和基于网络化、信息化、智能化的执法手段建设；强化部门合作，全面掌握低空飞行情况，构筑低空管理服务体系，有效识别飞行风险，提升精细化管理程度，逐渐形成对“不安全”的低空飞行分级分类的处置方案。

在制造侧，在现有法规和标准体系基础上，分级分类建立低空飞行器安全标准，形成全寿命周期管理模式。

在运行侧，要创新低空场景运行管理和低空空域智能管控技术，建设标准统一、分级管理的低空安全监管平台，最大限度解决低空运行飞行前、飞行中、飞行后的安全问题。特别要重视作为信息物理系统的低空新型基础设施和各类系统、平台构成的数字设施安全，应研究这些系统的内生安全问题，采用新理念、新方法，从根本上打造数字低空内生安全底座。

五是建设基于内生安全的低空智能网联技术体系。

作为低空信息基础设施的低空智能网联体系是基于网络的信息物理系统，不可避免地存在未知漏洞和后门的威胁。应按照内生安全理论，构建从信息化系统内不断生长出自适应、自主和自成长的安全能力，防止数据被破坏、被泄漏和网络被攻击，确保包括飞行器、载荷、地面设施、各类数据、相关用户以及控制操作在内的整个系统的网络空间安全，建设基于内生安全的低空智能网联技术体系。

四、结束语

低空经济作为新兴产业，正处在发展和壮大的关键阶段，已成为推动中国式现代化建设的重要力量。从全球通用航空的发展历史来看，通用航空产业自其诞生起便是一个需要长期培育的耐心产业，而低空经济更是一个需要持之以恒、稳步发展的耐心经济。当前，低空经济正在多驱动力的推动下快速发展，呈现运营主体社会化、技术路线多元化、应用场景复杂化、管理体系多极化的新特征，加快构建审慎包容的低空安全新治理体系，可以统筹发展与安全，推动行业治理逻辑的重构，带动标准体系的完善、基础设施的建设、飞行服务能力的提升和市场商业规模的扩大，从而在根本上推动低空经济的高质量发展，助力中国式现代化的发展。