2025年是“十四五”规划的收官之年，也是为实现“十五五”良好开局打牢基础的关键之年。政府工作报告提出了2025年经济社会发展总体要求、政策取向和重点任务。上海证券报记者从中梳理出10大要点，邀请权威专家学者进行深入解读。

要点1

GDP增速目标5%左右

CPI涨幅目标2%左右

政府工作报告提出，今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴亚平表示，5%左右的增速无论对“十四五”规划收官，还是为“十五五”开局打牢良好基础，都很有必要。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，当前我国GDP具备5%至6%的增长潜力，今年继续将GDP增速目标设定在5%左右，有助于各地各部门动员各类经济资源，推动实际经济增速保持在中高速增长水平，为有效保障民生就业、维护金融稳定、应对外部不确定性，以及推动新旧增长动能平稳接续转换奠定基础。

今年CPI涨幅目标设定在2%左右，这是2004年以来物价控制目标首次低于3%。

“近两年物价水平平稳偏低，设定2%左右的目标，显示宏观政策会着力推动物价水平温和回升，政策指向更为明确务实。”王青说。

在粤开证券首席经济学家罗志恒看来，CPI涨幅目标设定有助于促进物价合理回升，提高经济名义增速，缩小宏观数据与微观感受之间的差距，提振市场信心和预期。

要点2

今年赤字率拟按4%左右安排

政府工作报告提出，今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。

4%的赤字率较上年提高1个百分点，为历史新高。中国财政学会绩效专委会副主任委员张依群对上海证券报记者表示，赤字率的安排保持相对中性，既要体现财政政策更加积极，打破了传统意义上的3%赤字率的限制，又是要坚持积极稳健的发展定力，遵循审慎原则，有效控制赤字率过高风险。

“今年财政赤字规模较上年增加1.6万亿元，增量财政资金将主要用于三个方向。”王青分析：一是增加基层“三保”支出，其中包括增加各类养老金、医保补助、发放育儿补贴等；二是重点强化财政对科技创新、产业创新的支持力度，加快发展新质生产力，主要措施包括对高新技术制造业实施较大规模的结构性减税降费，增加财政资金支持力度等；三是适度扩大中央预算内投资。

针对新增地方政府专项债规模从2024年的3.9万亿元扩大到今年的4.4万亿元，王青认为，这些举措不仅将继续为基建投资提供重要资金来源，而且专项债支出范围扩大到收购存量商品房用作保障房和土地收储，有助于推动房地产市场止跌回稳，减轻城投平台债务负担。

政府工作报告提出，拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。

上海金融与发展实验室首席专家曾刚表示，通过发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本，国有大行将更有能力加大对基建、高技术制造业、绿色金融等重点领域的支持力度，助力稳增长政策落地。

要点3

适时降准降息

政府工作报告提出，实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕。

“适度宽松的货币政策”基调，与中央政治局会议、中央经济工作会议的部署一脉相承。民生银行首席经济学家温彬表示，在扩内需、强协同的大背景下，货币“适度宽松”仍为大方向，今年全年降准降息有空间。

关于降准降息的实施节奏与力度，招联首席研究员董希淼认为，如果外部不稳定因素增多、国内经济下行压力增大，降准降息的时点会提前、力度会加大；如果国内经济恢复回升态势稳固，降准降息的必要性和可能性或下降，实施时间推迟、节奏放缓。

“今年降准降息操作节奏可能前置。”中信证券首席经济学家明明表示，这主要是考虑到政府工作报告要求“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚”。

关于结构性货币政策工具，今年有了新提法。政府工作报告明确，优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。

“结构性货币政策工具的优化和创新，将是未来货币政策的一大看点。”中国首席经济学家论坛理事长、广开首席产业研究院院长连平认为，楼市股市的健康发展也成为货币政策未来施策的重点方向。证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持再贷款，这两项支持资本市场的货币政策工具可能在现有基础上进一步拓展和创新。

温彬认为，未来结构性货币政策工具有望实现量扩、价降。在存量结构性货币政策工具的基础上，消费金融、房地产、资本市场、民营经济等领域存在创设工具或工具扩容的空间。此外，部分结构性货币政策工具价格激励机制弱化、定价偏高，后续也存在利率下调的可能，以共同推动社会综合融资成本下降。

要点4

“全方位扩大国内需求”为首要任务

政府工作报告提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。

在多位专家看来，“大力提振消费、提高投资效益”被置于全年重点任务的首要位置，扩大内需的重要性不言而喻。

“今年超长期特别国债发行规模提高至1.3万亿元。其中，3000亿元用于支持消费品以旧换新，金额较上年翻倍。”王青认为，这是今年大力提振消费的主要政策工具，将推动居民消费提速，也有助于带动物价水平温和回升。后期不排除财政促消费政策进一步加码的可能，今年社会消费品零售总额同比增速有望从上年的3.5%加快至5.5%左右。

政府工作报告提出，坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。

苏商银行特约研究员付一夫表示，今年对促消费的部署全方位细化，提高居民收入、优化消费供给、丰富消费场景、改善消费环境等方面都有涉及。比如，把增加居民收入作为相对优先级别的工作任务，通过提高居民收入来促进消费；推进带薪休假既有助于增加居民消费时间，同时切实照顾到民生，改善居民的生活质量。

在提高投资效益方面，政府工作报告明确提出“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”。

广开首席产业研究院资深研究员马泓表示，今年一批增量投资计划将在这一纲领性要求的指引下逐步推进。其中，在大规模地方政府化债计划和中央加大财政转移支付能力的共同推动下，传统地方基础设施建设将发挥更强的托底作用，特别是经济大省。地方政府将从土地专项购债计划中获得更多流动性支持，如道路运输业与公共设施管理业等领域投资增速有望小幅回升。

要点5

培育壮大新兴产业、未来产业

政府工作报告提出，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。

今年政府工作报告对于新兴产业、未来产业的着墨较多，提出“培育壮大新兴产业、未来产业”。

与去年“积极培育新兴产业和未来产业”的部署相比，今年政府工作报告增加了“壮大”二字。西南财经大学经济学院教授吴垠认为，这说明我国新兴产业和未来产业已经有了一定基础，低空经济、数字经济等产业已经初具规模，现在需要进一步壮大，开辟更广阔的市场。

“具身智能”首次被写入政府工作报告。政府工作报告提出，建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东表示，培育壮大新兴产业、未来产业是促进新动能“积厚成势”的重要举措，未来需要加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争，梯度培育创新型企业。

接下来，包括具身智能在内的未来产业有望得到更多资源投入。刘向东说，政府工作报告提出“建立未来产业投入增长机制”，说明政府对未来产业的发展高度重视，要久久为功持续投入，从而形成有竞争力的接续产业。

在刘向东看来，培育壮大新兴产业、未来产业需要“梯度培育创新型企业”。要优化鼓励创新、宽容失败的政策举措，鼓励发展创业资本和耐心资本，更好发挥资本市场的作用，推动“科技—产业—金融”良性循环，利用好财政补贴和税收优惠等政策，激励引导更多中小企业专精特新发展，培育更多瞪羚、独角兽企业。

要点6

推动标志性改革举措加快落地

政府工作报告提出，推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。

中国企业改革研究会研究员周丽莎表示，“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”是深化国资国企改革的重要举措，旨在进一步完善国有企业分类考核评价体系，推动国有企业在增强核心功能、提升功能价值等方面取得实质性突破。下一步将明确并细化国有企业战略使命的内涵，结合国家对各中央企业的功能定位要求进行设置，如科技创新、产业控制、安全支撑等方面的具体要求。

中国企业研究院执行院长李锦认为，国企改革不仅要在微观层面推动企业增强活力，更要在宏观层面优化经济结构，提升整体经济运行效率，推动核心功能巩固。他预计，今年国企改革将是功能性改革、体制机制型改革、经济增长型改革、发展型改革同步推进之年。

有效激发各类经营主体活力方面，政府工作报告提出，深化政企常态化沟通交流，切实帮助企业解决实际困难和问题。支持个体工商户发展。

北京威诺律师事务所主任杨兆全表示，深化政企常态化沟通交流，有助于政府更准确地了解企业的实际需求和困难，从而制定更精准、更有效的政策措施来支持企业发展。这种常态化的沟通机制，将增强政府的服务意识和企业的获得感。

要点7

加强战略性力量储备和稳市机制建设

政府工作报告提出，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。

中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊表示，政府工作报告对资本市场工作的部署，既延续了近年来深化资本市场改革的政策基调，又在复杂内外部环境下强调了制度创新与风险防范的思路。与往年相比，今年的政策重心进一步从“稳市场”向“强机制”过渡，体现在深化投融资综合改革、打通中长期资金入市堵点、增强市场包容性等方面。

“在投资端，可更多地与居民财富管理需求对接，例如推动基金费率下降、丰富指数产品供给，这或将改变过去以融资为主导的市场格局，向投融资平衡转变；在融资端，可进一步强化信息披露监管，提升上市公司质量，为投资者提供更透明、更可靠的投资标的，促进资本市场的稳定和高质量发展。”章俊说。

中国上市公司协会学术顾问委员会委员程凤朝表示，当前资本市场并购重组正处于黄金发展期。可以预见，未来并购重组活跃度还将进一步提升，进而推动优化资本市场结构、增强市场稳定性。

“通过建设跨部门协调机制、市场风险监测和预警系统、资金储备体系、灵活多样的市场工具箱、信息管理制度等方式，加强战略性力量储备和稳市机制建设，有利于引导经营主体形成合理预期。”中国社会科学院保险与经济发展研究中心副主任王向楠表示。

对外经贸大学保险学院教授王国军认为，保险资金等长期资金往往更注重价值投资，追求长期稳定回报，更愿意挖掘业绩好、盈利稳定的企业，能够在市场波动时发挥“稳定器”“压舱石”作用，增强资本市场信心。

要点8

积极稳外贸稳外资

首提 “发展新型离岸贸易”

政府工作报告提出，扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。

上海对外经贸大学国际组织学院（贸易谈判学院）院长应品广表示，政府工作报告首次明确提出“稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放”，制度型开放与自主开放相结合，强调在国际规则对接中保持主动性，主动扩大开放领域，减少对外部因素的依赖。

围绕稳外贸，政府工作报告提出，培育绿色贸易、数字贸易等新增长点，支持有条件的地方发展新型离岸贸易。

应品广表示，政府工作报告首次提出“支持有条件的地方发展新型离岸贸易”，结合数字技术和服务贸易创新，推动贸易结构升级。

中国人民大学经济学院教授王孝松认为，目前数字经济和人工智能的发展非常迅速，政府工作报告提到“培育绿色贸易、数字贸易等新增长点”“推进智慧海关建设与合作”，都是结合新形势，运用新技术，提升对外贸易发展的水平，从而真正实现稳定外贸发展的重要举措。

要点9

持续用力推动房地产市场止跌回稳

政府工作报告提出，持续用力推动房地产市场止跌回稳。因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，政府工作报告围绕房地产提出了明确的工作部署，为今年推动房地产市场止跌回稳工作提供了清晰指引，将进一步促进房地产市场供求关系平衡。

“预计今年房地产政策将更加注重各项举措的实质性落地。”中指研究院政策研究总监陈文静表示，推动房地产市场止跌回稳，相关部门和地方政府在多个方面仍需加力。比如，发行专项债回收闲置存量土地，打通收购存量商品房的“卡点”，完善城市房地产融资协调机制等。

关于“因城施策调减限制性措施”的提法，严跃进表示，这意味着今年各地的部分限购政策还将有调整优化的可能。他认为，对于限制性措施，不能直接理解为就是对限购的放松或取消。“有些地方的政策本身就有足够的放松空间。比如说今年各地公积金政策就已经对一些限制性措施做了调整。这本身就是政策调整优化的重要体现，也进一步说明对止跌回稳工作具有非常好的支撑导向。”

陈文静表示，今年以来，核心城市优质地块竞拍热度不减，房企参拍积极性提升，补仓意愿增强。随着核心城市楼市交易及土地市场回暖，叠加政策支持及传统营销季推动，3月房地产市场有望延续回稳态势，核心城市或出现“小阳春”行情。

要点10

积极防范金融领域风险

政府工作报告提出，积极防范金融领域风险。按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。

上海新金融研究院副院长刘晓春分析，“补充资本金”主要针对无风险或风险较小但需要转型发展的中小金融机构，通过补充资本增强实力，帮助机构抵御风险的同时实现进一步发展。如果补充资本金还不够，就需要进行兼并重组，让金融机构“轻装上阵”。

政府工作报告提出，充实存款保险基金、金融稳定保障基金等化险资源。

曾刚认为，存款保险基金是金融业风险处置的第一道防线，金融稳定保障基金则是应对系统性金融风险的关键后备资源。

“在多层次保障机制下，存款保险基金主要用于单体机构风险处置，而金融稳定保障基金则聚焦系统性风险，两者各司其职、相互配合，共同构建起我国金融风险防范的坚实屏障。”曾刚表示，充实这两类基金资源，将进一步完善我国市场化、法治化的金融风险处置机制，为维护金融稳定和防范系统性风险提供更强有力的制度保障。

在化解地方政府债务风险方面，政府工作报告提出，坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，从保障融资循环和经济发展的角度考虑，可将融资约束政策的适用范围由省级细化至地市级，适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，合理满足其投融资和经济发展的需要，同时优化进入及退出约束名单的动态机制。

（记者：张琼斯 李苑 于祥明 范子萌 李雁争 王子霖 韩宋辉 张雪 梁银妍 常佩琦 白丽斐）