公园里，“格格”们商拍太烦人了

专家：地方立法为公园平衡商拍需求和管理秩序

近日，北海公园门区及重点游览区域已全部增设抵制揽客商拍提示牌，提醒游客共同营造文明游园环境；天坛公园根据实际情况，对商拍扰序治理规定进行细化，祈年殿等古建院落和园内重点区域对商拍作出约束……本月以来，北京市部分市属公园对商拍予以规范引起社会广泛关注。

实际上，这并非个例，《法治日报》记者梳理公开信息发现，目前湖南省长沙市的综合性城市公园橘子洲、陕西省西安市的大型皇家园林式文化主题公园大唐芙蓉园等也已对商拍作出约束。

为何一些公园要对商拍“出手”？据调查了解，实践中，少数商拍从业者会长时间霸占最佳拍摄点或为了拍摄效果不惜践踏草坪、在禁入区域拍摄，这些商拍乱象往往会引发投诉，这也是商拍被公园约束的主要原因。

对此，有人表示赞同，因为这种行为扰乱了公园秩序，影响了其他游客的游览体验；也有人认为，游客商拍需求确实存在，公园方不该“一刀切”，加强规范管理即可。

在受访专家看来，城市公园的服务管理事项，可以由地方立法实现，公园可以对无序商拍进行管理，实践中，已经有数十个城市出台了公园条例授权公园管理机构行使管理权，其中包括对公园游览秩序的维护。对于没有破坏游览秩序的商拍，公园管理机构可以根据地方立法授权通过设定许可的方式予以允许，同时设定商拍规则，这样既避免游览秩序的破坏，又能满足游客的拍摄需求。

多地公园约束商拍

一块约一米高、半米宽的咖啡色告示牌竖在安检口，中间四个白色大字“谢绝带入”非常醒目，告示牌的上面是一行提示“共享文明游园 抵制揽客商拍”，告示牌下半部分的提示是：“谢绝携带打光灯、遮光板等摄影摄像器材入园。谢绝携带有明显商拍信息、涉嫌商拍揽客的物品入园。”

这是记者今年12月19日在北京市北海公园南门看到的一幕。

通过安检后进入北海公园，路边竖着一块告示牌——北海公园游客不文明行为曝光台，右下角有一项是“占道拍照”。走过永安桥，顺着公园道路往前走，过陟山桥，一直走到公园北门，这里也竖着一块和南门一样的告示牌。再向左折行，往静心斋、五龙亭方向，记者看到，静心斋的告示牌文字提示是“谢绝商拍人员进入”，并附有投诉电话。

公园里的游客不少，其中有穿着古装拍照的游客，但记者没有发现有人带着大包小包的服装道具和拍摄器材。有工作人员在景区来回走动执勤，一旦有游客投诉商拍扰民情况，就会上前询问。

北京市民李婧（化名）向记者回忆，就在不久前，北海公园的商拍还很多，严重影响游览秩序。

“当时是周末，我带着10岁的女儿到这玩，从永安桥开始，就看到有不少穿着‘格格’服装的游客在拍照，给他们拍照的人则是大包小包各种器材，有的还现场化妆。”李婧说。

为了避开这些拍照的游客，李婧带着女儿绕往漪澜堂方向，但“格格”依然未见减少，因为这里的长廊景色好。她边走边和女儿数“格格”，等走到陟山桥时大吃一惊，竟然有130多名“格格”，其中有不少“格格”旁边跟着摄影师或摄影团队，明显属于商拍。在陟山桥上，更是有4名“格格”摆拍各种造型，摄影师差不多拍了20多分钟，“不少游客都在等他们，最后我们也没机会在桥上拍照”。

“这种商拍严重影响了游客的游园体验，就应该管管。”李婧说。

记者随后前往附近的景山公园，在公园里面登山的路口边，则是“谢绝商拍”的告示牌，上面写着“山体区域道路狭窄，禁止未经允许的商业拍照、拍摄、直播占道。”

记者梳理公开信息发现，除北京外，全国多地有多家公园明确对商拍进行约束。比如大型皇家园林式文化主题公园——大唐芙蓉园发布提示：景区内禁止占用通道或广场进行旅拍以及旅拍人员在园区内或大门广场推销旅拍产品等不文明行为；综合性城市公园——橘子洲景区从2024年10月底开始全面开展旅游秩序专项整治行动，其中包括禁止任何未经景区批准的商业性拍摄行为。登录橘子洲景区预约界面，在“游客注意事项”中也明确提及，未经景区允许，禁止进行商业性拍摄等非参观游览活动。

商拍游览易生冲突

值得注意的是，对于游客自拍和互相拍照，北海公园并未禁止。据了解，近期北海公园部分区域的告示牌从最开始的“谢绝商拍”替换成“禁止商拍扰序”，重点区域的告示牌提示为“谢绝商拍人员进入”，表明公园重点关注的还是扰序的商拍。

“游客经常会投诉，有些商拍长期占据热门景点，导致别人没法正常游玩，希望我们能好好治理这些商拍，由此引发的矛盾纠纷也不少。”有公园工作人员表示。

据了解，“商拍扰序”行为包括但不仅限于：携带大量服装、摄影器材、营地车等道具和载具进入市属公园，长时间占道、圈地进行化妆、换装、跟拍、聚集等拍摄行为及因商业拍摄引发的其他扰序行为。

公开资料显示，我国城市公园类型有10余种，其中既包括常见的综合公园、社区公园、游园，也包括专类公园例如动物园、植物园、滨水公园、城市湿地公园等。

城市公园承载着改善生态、休闲游憩、科普教育等多重功能，是群众生活和城市功能不可或缺的重要内容。据报道，目前全国城市综合公园、社区公园、专类公园等公园超2.8万个，北京、深圳等城市建成了“千园之城”。

北京市摄影行业一位人士向记者介绍，到公园游览拍照就是当前流行元素之一，特别是在具有文化底蕴的古建筑景点、风景秀美的热门景点拍一组个性化照片，成为人们旅游时的期望与追求，再加上社交平台的快捷沟通和拍摄设备的小型化、可移动，都促成了商拍热。

“一些商拍人士为了追求效果，不管不顾他人感受，踩踏草坪、闯入禁入区域，有时候还会进行大规模拍摄活动，携带大量器材、产生大量噪声，这些扰序行为让其他游客的游园体验感大打折扣，也让正常的商拍在他人眼里‘变了味’。”上述摄影行业人士说。　

地方立法精细管理

2024年12月1日，住房和城乡建设部发布的《城市公园管理办法》开始实施。其中规定，城市公园是公益性城市基础设施。

中国人民大学法学院教授杨建顺解释说，“公益性城市基础设施”在行政法理论上属于公物（学术概念，非法律用语）的范畴。城市公园属于一般性公物，即行政主体可以直接提供于公众之用，任何人都有权使用，同时无权排他使用，以维持和增进公共福祉。从这一层面讲，任何人包括商拍者都可以到公园里拍摄。因此，商拍可以看作对公园设施的特殊利用，只要其占用空间和时间不影响其他游客，不具有排他性，就应该被允许，而不应该单纯以占用时间长为识别标准，比如景点没有游客时，可以长时间占用进行商拍，这样能够鼓励公物使用效率最大化。

“但另一方面，其他游客的权利也需要保障，甚至在法益上，其他游客的权利共同构成的游园秩序要大于商拍权利，也就是说，商拍必须遵守公园的秩序管理。”他说。

如何实现游客商拍需求和景区秩序之间的平衡？受访专家认为，主要依靠的还是公园管理机构。

记者梳理发现，目前已经有数十个城市出台了公园条例，授权公园管理机构维护正常游览秩序，为当地城市公园服务管理提供了法规依据和保障。

北京部分市属公园禁止无序商拍主要是依据《北京市公园条例》《北京市旅游条例》有关规定进行管理。《北京市公园条例》第四十六条明确：禁止游人影响园容和游览秩序的行为。《北京市旅游条例》第三十八条规定：景区对擅自摆摊、圈地和占点的经营行为，有权采取制止、劝离或者拒绝提供服务等措施。

《广州市公园条例》规定，游客“不遵守公园管理规定，妨碍公园管理活动”“破坏公园游览秩序”的，由园林行政主管部门实施行政处罚。园林行政主管部门可以委托符合法律规定条件的公园管理机构实施这种行政处罚。此外，如果游客构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。

杨建顺认为，《广州市公园条例》的规定值得其他地方借鉴，既通过地方立法授权公园管理机构对公园的明确管理权限，又使公园管理机构受托对不遵守公园管理规定的行为依法实施行政处罚，还与公安机关执法形成衔接，职权范围完整且明确。

为多家公园文旅企业提供法律服务的北京志霖律师事务所高级合伙人邱莉认为，从法律实务的角度看，随着社会的进步和人们法治意识的提高，“法无禁止即可为”的观念深入人心，通过查询和检索，禁止无序商拍仅出现在一些公园的参观须知中，并无法律法规等上位法的明确规定，《北京市旅游条例》等地方立法也没有明确将无序商业拍摄纳入旅游不文明行为范围中，因此，公园管理机构或行政主管部门在禁止无序商拍时可能容易引发纠纷甚至诉讼。

邱莉解释道，根据现行行政诉讼法，法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为都被纳入受案范围。根据转变政府职能的需要，越来越多的公共管理和服务职能由社会组织承担，一旦公民认为这些组织（比如公园）的行为侵犯了自己的合法权益，也可能对其提起诉讼。虽然目前从公开信息中尚未检索到因无序商拍引发的诉讼，但相关法规可以在修订时对此予以明确规定，或者通过列举解释的方式予以明确。一旦实务中出现此类诉讼，则需要审判机关根据法律法规的立法目的及相关规定作出判决。

逛公园是平常事，杨建顺建议，还没有制定公园条例的地方应尽快立法，明确授权公园管理机构的管理权限；已经制定公园条例的地方，修订时明确授权公园管理机构的管理权限。在各地普遍制定公园立法的基础上，国家可以将《城市公园管理办法》上升到行政法规层面，制定城市公园管理条例，对相关问题予以规范。（记者 陈磊）