权责清晰、财力协调、区域均衡——

理顺央地财政关系，怎么发力？

中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。7月31日，财政部有关负责人就相关问题答记者问。

目前，中国央地财政关系总体状况如何？下一步，中国将如何推进消费税改革、健全地方税体系？在收入划分、转移支付、财政事权和支出责任划分等方面，理顺央地财政关系将如何发力？

完善地方税制度体系

什么是中央和地方财政关系？具体看，央地财政关系包括三个方面：

一是收入划分，即以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排。二是财政事权和支出责任划分，即“事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出”。三是转移支付制度，即在事和钱都分清楚的基础上，调节政府间的财力盈缺；如果地方收入不能满足干事的需求，要通过科学规范的转移支付进行弥补。

此前，中国的中央和地方财政关系大致经历了统收统支、包干制、分税制三个阶段。财政部副部长王东伟介绍，1994年分税制改革特别是党的十八届三中全会以来，中国财税体制不断完善，逐步形成了现行地方税体系，在保障地方政府财力、促进经济社会持续健康发展等方面发挥了积极作用。

随着中国经济转向高质量发展阶段，现行地方税制度体系不够完善、结构不尽合理、税权配置不够健全等问题日益突出。“能收的钱少、要办的事多”，如何应对地方财政收支矛盾？

完善的央地财政关系，有利于增强地方财力保障，推动区域协调发展和基本公共服务均等化。在收入划分方面，推进消费税改革，健全地方税体系，引导更多税收收入“活水”流向地方财政，是理顺央地财政关系的重要一环。

据了解，中国现行规模较大的税种中，消费税全部归属中央，主要在生产和进口环节征收。为拓展地方税源，中国将推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施，引导地方改善消费环境；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；改革环境保护税，将挥发性有机物纳入征收范围。

同时，地方税收管理权限将适当扩大。据介绍，中国近年已在环境保护税法、资源税法、耕地占用税法等地方税立法中赋予省级地方确定具体适用税率、税收减免等管理权限；今后，在中央统一立法和税种开征权的基础上，将探索研究在地方税税制要素确定及具体实施上赋予地方更大自主权。

此外，非税收入也是地方财力的重要组成部分。中国将规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理；深化自然资源有偿使用制度改革，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理；对收费公路问题，按照“受益者付费”原则推动优化相关政策。

事权财权划分更科学

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇表示，完善中央和地方财政关系，是深化财税体制改革的重要内容。除了从收入划分方面增加地方自主财力，完善央地财政关系也将从转移支付、财政事权和支出责任划分两方面发力，解决好“怎样给地方找收入”这一问题。

在转移支付方面，中国将完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。同时，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。

专家认为，一般性转移支付的财力在由中央给付地方时，通常不指定特定用途，由地方统筹纳入本级财政支出盘子。增加一般性转移支付，有利于提升市县财力同事权相匹配程度。

理顺央地财政关系，绕不开“事”和“钱”归谁这一关键问题。

事权财权哪些归中央？哪些归地方？哪些由中央和地方共同承担？……解决这些问题，需要明确财政事权和支出责任。针对地方政府和基层财政困难，合理划分央地之间的财政事权和支出责任，有助于减少地方财政刚性支出，实现“节流”和“开源”并举。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，目前全国一般公共预算支出中，中央财政支出占比仍有进一步提升空间。为促进经济社会发展，中央政府在调节收入分配、促进城乡区域协调发展、构建全国统一大市场、提高社会保障水平等方面的职能更加凸显，需要对中央事权和中央财政支出比重进行相应调整。

中央、省、市县的政府间财政事权，主要按照受益范围、信息复杂程度、能否调动各级政府积极性等原则进行划分。此前，中国已基本完成主要领域的财政事权和支出责任划分改革，下一步将适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。《决定》也明确，“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权”“不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。

中央事权增加，意味着委托地方事项逐步减少，“中央投资项目、地方出配套资金”的现象也将大幅减少。杨志勇认为，相关举措将有效减轻地方财政压力，让中央事权更加规范、地方政府有更多财力用于地方事务和基层治理，从而优化不同层级政府之间的分工合作格局。

中国人民大学财政金融学院副院长马光荣认为，中央适度提高事权并非一蹴而就，“事权比财权更为复杂，因为事权不单是财政的事权，而是公共管理、行政管理的权限。”马光荣建议，加强中央事权，应考虑同步推进行政机构的实体化改革，即中央进行相应事权所对应的行政管理机构垂直管理。

强化基本民生财力保障

进一步理顺中央和地方财政关系，需要充分发挥中央和地方两个积极性，持续推动基本公共服务均等化。

财政部综合司司长林泽昌介绍，截至目前，2023年增发的1万亿元国债已全部下达地方、基本落实到项目上；截至7月26日，今年已发行新增地方政府债券1.9万亿元，更多新基建、新产业等领域纳入专项债投向范围，专项债额度分配向项目准备充分、使用效益好的地区倾斜；截至7月24日，今年安排的1万亿元超长期特别国债已发行4180亿元，支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

从收支两方面看，地方财政在基层“三保”和民生等领域支出有保障。

财政部预算司司长王建凡介绍，上半年地方财政收入增幅总体呈逐月回升态势。今年1—6月，全国地方一般公共预算收入近6.6万亿元，同比增长0.9%。王建凡分析，上半年增长幅度较小，受多方面因素影响，“一是去年中小微企业缓税，抬高了基数；二是部分能源矿产类产品价格持续下跌，对一般公共预算收入的实现有影响；三是去年年中出台的提高个人所得税专项附加扣除标准政策，今年有翘尾减收影响”。

“1—6月，地方一般公共预算支出11.8万亿元。从监测情况看，基层‘三保’支出是有保障的，社保、就业、教育、农林水等重点支出都得到了较好保障。”王建凡说。

全年看，如何确保地方政府在基本公共服务等重点领域的支出强度？

转移支付资金将继续为地方财力提供底气。2024年，中央财政加大对地方转移支付力度，中央对地方转移支付资金规模达10.4万亿元。王建凡介绍，截至6月底，相关转移支付资金已下达8.99万亿元，下达比例达88.1%。

“对比来看，上半年中央下达转移支付8.99万亿元，地方一般公共预算收入6.6万亿元，一般公共预算支出11.8万亿元，从财力端和支出端来看，财力是能覆盖支出的。”王建凡介绍，目前地方财政运行总体平稳，财政部将进一步深化财税体制改革，健全预算制度，完善财政转移支付体系，提升市县财力同事权相匹配程度。

为强化基本民生财力保障，从中央到地方的各级财政部门也将加大投入、完善机制，把居民关心的事一件件办好。

林泽昌介绍，财政资金的“民生含量”将继续增加：推动“老有所养”，完善基本养老保险全国统筹制度，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金，加快补齐农村养老服务短板；推动“病有所医”，健全城乡居民医保筹资机制，深化医保支付方式改革，支持健全公共卫生体系；推动“劳有所得”，加强财政政策与就业政策的协调联动，完善重点群体的就业支持体系，健全终身职业技能培训制度；推动“幼有所育”，完善生育支持政策体系和激励机制，加强普惠育幼服务体系建设。（记者 汪文正）