让更多失能老年人在社区得到照护

专家：建立全国统一的失能老年人数据库回应服务需求

在老年人群体中，尤为受人关注的是失能老年人，他们丧失了全部或部分生活自理能力，生存保障与尊严保卫极为脆弱。数据显示，我国目前有失能老年人3500万人。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万人。解决他们的照护难题，事关国家发展大局，事关亿万百姓福祉。

根据《2023年度国家老龄事业发展公报》，全国共有养老床位合计823万张，其中，注册登记的养老机构床位517.2万张（其中护理型床位占比为58.9%），社区养老服务机构和设施床位305.8万张。这意味着，即使失能老年人愿意入住养老机构，现有养老机构床位也远远满足不了他们的需要，他们中的大部分人只能选择居家养老。

实际上，大多数老年人都想居家养老。在今年5月16日国家卫生健康委员会召开的新闻发布会上，国家卫生健康委老龄健康司负责人介绍，现在90%以上的老年人都希望居家养老。但从《法治日报》记者近日一系列调查情况来看，我国居家和社区养老服务供给与老年人实际需求之间仍然存在较大差距。

如何解决失能老年人群体面临的养老服务难题，让他们在“家门口”幸福养老？为此，记者采访了长期关注我国老年人养老服务和长期照护保障的中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧。

居家养老成为常态

政策供给没有跟上

记者：针对失能老年人群体，我国当前的养老服务政策供给是否充足？

唐钧：21世纪初，我国开始迈入老龄化社会。不少人认为，由于人口老龄化的持续影响，我国传统的家庭养老将难以为继。与此同时，在很多人看来，通过投入建设更多高质量的养老机构，能够让老人安度晚年。于是，我国开始大规模建设养老机构，截至目前，养老床位数达到823万张。

但是，多年来的实践证明，这样的政策思路存在一定的不足：一方面，现有养老机构床位远远满足不了老年人的需要，也远远满足不了失能老年人的需要；另一方面，现有的养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置的现象并存。

导致这种现象的主要原因是，大多数老年人（包括失能老年人）不愿意去养老机构养老。从老年人本身的角度看，机构中的生活方式与在家里有较大的差异，往往带有约束性，也可能导致隐私被泄露。此外，当今老年人仍然看重天伦亲情，而长期住在养老机构容易造成亲情疏离。从养老机构运营方式看，老年人要获得个性化的照护很困难，照护和服务的安排更多时候考虑的是机构本身以及管理者、照护者的便利。我国老年人（包括失能老年人）居家养老成为常态。

因此，我国的养老服务制度设计的思路应集中于如何满足老年人居家养老的服务需求。对于失能老年人，居家养老主要需要三个方面的保障，即养老保障、医疗保障和长期照护保障，但我国目前的制度供给、养老服务设施供给、养老服务人员供给没有及时跟上，落后于现实需要。

完全失能专业照护

部分失能居家照护

记者：失能老年人选择居家养老后，对他们的照护思路是什么？

唐钧：一般认为，所有的社会政策都是围绕政策目的和政策目标建构起来的。政策目的是制定一项政策的原因和动机，政策目标则是制定这项政策所期望得到的结果。作为社会政策的老年照护体系的目标应该是使所有的失能老年人都能够保有较高的生活质量和个人尊严，即我们常说的要让失能老年人有“获得感、幸福感和安全感”；构建老年照护体系的原因则是当前日趋严峻而且不可逆转的人口老龄化的社会背景，而其动机是要建立以人对人的关怀为基本理念的照护体系来实现上述政策目的。

失能老年人照护服务可以通过两条路径实现。一条路径是专业照护，即机构照护通过院舍服务的方式，让有需要的老年人入住，为其提供专业照护。但主要服务对象应限于重度或完全失能的老年人。另外一条路径是准正式照护，即机构通过社区照护提供居家服务，打造以自我照护、非正式照护为基础的居家照护。对于部分希望终老于家中的“照护依赖”老年人，居家照护也可以提供安宁疗护和临终关怀服务。

记者：机构应提供哪些居家养老服务？

唐钧：作为失能老年人，居家养老所需要的养老服务，可以用“照护”一词概括，其中包括三层含义：第一层是生活照料；第二层是和生活照料分不开的康复和护理（不是纯医学的康复护理），如给卧床不起的老年人做按摩；第三层是老年照护，在专业机构支撑和社区平台的支持下，建立由非正式照护者和专业人员组成的照护服务队伍，为有需要的老年人提供长期照护服务，以确保缺乏自理能力的老年人能够满足自身需求，尽可能保证其生活质量和人格尊严。

新型养老服务体系

平台支撑依托社区

记者：具体而言，针对居家的失能老年人，该如何进行制度设计？

唐钧：失能老年人居家养老需要“社区为依托”，尤其需要离家最近的社区支持。社区在老年照护体系中，就是连接各方力量的平台。

因此，在顶层设计上需要构建一个能提供养老服务的社会系统，特别是打造一个政府支持、市场化运作的第三方平台，形成以平台机构为支撑、社区为依托、居家为基础的新型养老服务体系。

聚焦失能老年人照护，推动养老服务与社会保障、健康支撑协同发力，加快形成与人口老龄化和推进中国式现代化相适应的养老服务体系。以提高失能照护能力为重点，健全县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，加强养老服务供需衔接、资源整合，推动失能老年人照护下沉到城乡社区及老年人家庭。以失能老年人照护需求为中心，完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等相衔接的健康支撑体系，打造居家社区机构协调贯通的照护供给格局。同时建立完善的职业保障体系，形成提供养老服务的生力军，为居家老年人提供养老服务。

这里有一个前提，就是要精准摸清失能老年人的底数。我们需要进一步完善统一的老年人能力评估标准，建立全国统一的失能老年人数据库，动态调整轻度、中度、重度各个阶段失能老年人的数据和服务需求，为养老服务工作提供科学依据。

老年照护体系中的“以平台机构为支撑”中的“支撑”，一般是指老年照护机构是专业力量，有着专业技术和管理能力上的优势。老年照护机构除了照护好机构内的失能失智老年人之外，还要深入社区、深入居民家庭，做“街坊生意”，充分发挥潜力，为居民提供触手可及的照护服务。

如果机构、社区、居民家庭都各行其是，老年照护体系（养老服务体系）就无法形成。机构照护、社区照护、居家照护只有在积极互动、相互支持、精诚合作的基础上，才能形成“耦合链”，发挥出1＋1＋1＞3的系统效应。

具体而言，应由社区出面，委托一个老年照护机构统一运营，视需要在一片区域内（如一个街道、一个乡镇）设立一个有50张至300张床位的嵌入式照护机构作为“旗舰店”，然后向周边社区辐射，成为社区的服务中心，再以该中心为老年人及其家庭提供居家服务。

如果每一个社区平台都获得充分的发展，那么整个社会也就会有长足的进步。以此理念看待，以社区为平台建构老年照护体系应该是养老服务体系未来主要的发展方向之一。

须完善长护险制度

造就“照护型产业”

记者：我们注意到，为了切实减轻失能老年人家庭经济和事务负担，加快建立健全长护险制度已成为重要举措。对此您如何看待？

唐钧：为解决失能老年人的长期护理问题，2016年，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市开展长期护理保险试点。2020年，国家医保局、财政部联合印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，着眼建立独立险种和确保制度长远可持续，明确工作目标和制度框架，将试点扩大到49个城市，在更大范围检验试点成效。截至2023年底，参保人数达1.8亿人，长期护理保险基金累计支出720亿元，累计236万失能人员享受相关待遇。长期护理保险定点服务机构8080家，护理服务人员30.28万人。

从试点情况看，失能老年人被列为长期照护保障制度的首选对象。今后应该进一步扩大试点范围，尽快在全国范围内建立长期护理保险制度，在个人、单位、国家和社会之间合理分配养老护理责任。

为解决失能老年人长期照护的资金问题，可以考虑通过长期积累的保险手段来筹集资金，最终将潜在的失能老年人的长期照护需求转变为有保险给付支持的有效需求。

记者：对于居家养老的失能老年人来说，家属在进行照护时所付出的劳动一般而言不会转化为报酬，这个问题该如何解决？

唐钧：要造就“照护型产业”，政府和社会应当承认非正式照护也是社会劳动，在家里照护孩子、老年人以及病人、残疾人，应该被认为是在为国家、社会作贡献。但在我国，非正式照护被习惯性地看作“家务事”，与社会贡献无关。应当承认，非正式照护也是工作，也是就业，完全有正当理由获取劳动报酬。

可以用“关怀—照护”理论进行价值判断：第一，承认照护工作也是在为社会作贡献；第二，这种工作状态实际上是在完全自愿的前提下家庭内部的劳动分工和经济上的再分配，就伦理道德而言符合中国的传统；第三，经济学的一个基本假设就是，人本质上是趋利避害的经济动物，所以作出这样的决定一定是这个家庭针对现实情况权衡利弊后作出的满意选择。如果国家与社会对这样的社会劳动适当给予经济支持则更好。可以先从全职照护者开始，资金可从失业保险中出（看作一种就业方式）。

就现行政策而言，自长期照护保险试点以来，一些试点城市实施了“长期照护保险的给付同时面向非正式照护”的政策，用保险资金覆盖家庭中非正式照护者付出的劳动成本，备受被照护的老年人及其亲属的欢迎。可以考虑将这项政策纳入国家层面的制度范畴。（记者 陈磊）