今年以来，中央多次强调在超大特大城市推进城中村改造。4月28日，中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。日前，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。

超大特大城市的城中村为新市民、青年人等群体提供了低成本住房，但其在基础设施、公共服务、卫生安全等方面暴露出来的缺陷及隐患不容忽视。在超大特大城市改造城中村，不仅是满足人民对美好生活的期待，也将成为提振内需潜力的重要路径。

促城市均衡发展

根据第七次全国人口普查数据，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500万至1000万）。“超大特大城市是带动区域乃至国家经济社会发展的关键增长极。从国际上看，此类城市也都面临着一些共性化挑战，如城市土地资源严重短缺、居住成本偏高等。城市内部发展不均衡，因为各种原因在相对中心的区域形成了‘城中村’。”清华大学恒隆房地产研究中心主任吴璟告诉记者，“我国超大特大城市在快速城镇化进程中，为实现相对低成本的扩张经常采用‘蛙跳’模式，即跳开建成区适当距离进行投资形成新的发展区位，在这一过程中，一些城中村就成为‘被忽略的角落’。”

从需求端来看，租金低廉的城中村满足了大量新市民、青年人和外来人口居住需求，但城中村在硬件条件和配套设施，尤其是消防安全、公共卫生、社会治安、灾害防控等方面存在不少隐患。

在此背景下，《指导意见》明确将“群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多”的城中村作为改造重点。“这对于促进城市内部均衡发展、满足人民美好居住生活需求具有重要意义。城中村改造中还势必会引入高质量的公共配套设施和商业服务设施，对拉动内需也将发挥积极作用。”吴璟说。

中央财经大学管理科学与工程学院教授易成栋认为，规范城中村住房的发展，有助于补齐基础设施和公共服务短板，发挥政府公共投资带动社会资本投资作用，提振新市民消费。

“扩大内需的潜力群体主要是新市民、年轻人和外来人口，他们对融入城市、享受均等化的城市公共服务有强烈诉求。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，让城中村和城市实现公共服务均等化、全覆盖，对改善民生和激发内需潜力有重要促进作用。

达到多元化效果

和此前的棚户区改造相比，本轮城中村改造在实施对象、建设模式、目标效果、政策背景等方面都有较大不同。棚户区改造主要针对城镇国有土地，原来的居民以货币化安置或者实物安置为主，而城中村改造主要针对的是集体土地，多元主体之间关系更复杂、改造难度更大，更依赖机制创新。

“此前的棚户区改造大规模采用拆除重建的方式，此次《指导意见》明确，本轮城中村改造应根据实际情况综合采用‘留改拆’等模式。”吴璟认为，综合整治、有机更新等翻新类改造模式将成为大多数项目的选择，拆除重建模式很可能仅应用于少数不具备继续使用条件的建筑，尤其是危房，是“需要拆才拆”。

在21个超大特大城市中，部分城市已出台城中村改造相关规划。今年，深圳市启动了城中村保障性住房规模化品质化改造提升行动，计划在2023年推进4.9万套（间）城中村规模化品质化改造提升项目。过去3年，上海市完成了中心城区成片旧改185.7万平方米、受益居民9.2万户，2023年至2025年计划安排新启动30个“城中村”改造项目，每年新启动10个改造项目。作为“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造先行城市之一，广州市发布关于征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见的公告。

“本轮城中村改造是在新的城市更新行动理念和政策体系下开展的，未来在实施模式、实施强度、资金来源方面和棚改相较均会有所不同。本轮城中村改造的目标更加多元化，将兼顾住房保障需求、产业转型升级、城市功能补短板等。”中指研究院调查事业部运营总监吴建钦告诉记者，从广州征求意见稿可以看出，未来城中村改造的目的是多元化的，现阶段要加强住房保障和人才安居、传统产业转型升级、加强历史文化保护等。

兼顾“宜居”和“可负担”

目前，超大特大城市中相当一部分城中村的核心功能是提供大量的出租屋，这些房屋位置好、面积小、租金低，为租客日常工作生活提供了很大的便利性。如何在提升城中村硬件条件和配套设施、解决安全隐患的同时，保障租客的相关权益，是需要各方综合考虑的重点和难点之一。

如何将城中村改造与保障性住房建设结合好？易成栋认为，由政府出资建设基础设施，提供公共服务。由住房租赁企业对城中村住房进行规模化统租改造，可以实现农村房源的统一租赁和持有、统一改造、统一运营。住房租赁企业通过自筹资金和信贷支持来实现对城中村住房规模化统租改造。

“城中村改造应当平衡好‘宜居’和‘可负担’之间的关系。本轮城中村改造中，不仅要保护作为产权人的村民的利益，还要高度重视租住群体的居住权益。”吴璟表示，在改造中，政府可将目前分散化、非正式的租赁住房整合纳入保障性租赁住房管理范畴。深圳等城市目前正在尝试的统租模式就是一个例子。但不管采取何种模式，都应当为各类补贴和支持工具预留着力点，确保租金保持在可支付水平。

《指导意见》在统筹层面强调“城市人民政府负主体责任”，在实施层面强调“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，尤其是“鼓励和支持民间资本参与”，多渠道筹措改造资金。

吴璟表示，城市政府、村集体、专业化机构、社会资本4类主体各自发挥作用。“村集体代表以持有长期收益性资产的方式取代传统的一次性货币化补偿，降低初期投入资金规模；专业化机构发挥专业技术和管理优势，提升改造过程的投入产出比；政府在金融、规划等方面提供支持措施，进一步提升改造项目的财务可行性。通过以上合力，形成合理的回报预期，吸引社会资本进入，从而为改造项目提供关键资金来源。”

超大特大城市的发展正在由“增量扩张”转为“存量更新”。城中村改造将逐步推进，这不仅仅是改善民生、扩大内需的需要，也将是推动城市高质量发展、打造新一轮城市竞争力的关键。（记者 李方）