新华社记者张馨文　张欣

欧盟《移民与庇护公约》12日正式生效，标志着欧盟移民管控政策的收紧。分析人士指出，该公约是十多年来欧洲移民问题不断发展累积下，欧盟不得不在意识形态和社会现实之间作出取舍的结果。但欧盟内部关于移民问题的争议并未因此得到平息，加之欧盟各国行政能力和准备情况存在差距，公约能否顺利实施存在变数。

迫不得已的政策转向

该公约草案于2020年由欧盟委员会推出，于2024年在欧洲议会通过。公约的核心内容包括，强化对移民的生物数据收集识别，加强欧盟外部边界管控，允许在第三国设立“遣返中心”处理非法入境人员等。比利时智库欧洲政策中心将该公约定性为欧盟移民政策从开放到管控的“转折点”。

2020年3月2日，在土耳其西北部的埃迪尔内省，非法移民等待通过边境进入欧洲。新华社发（亚辛·阿克居尔摄）

分析人士认为，欧盟的政策转向，是其自由主义意识形态在面对移民带来的种种社会和经济问题的长期困扰后不得不作出的妥协。

2015年欧洲难民和移民危机发生后，欧盟对难民和移民采取了以接收和保护为主的政策。然而，大量难民和移民涌入不仅让接收国背上沉重负担，还在多国造成治安恶化、移民与当地人争抢工作机会等负面影响，导致反移民情绪上升、极右翼政治势力抬头。一些欧盟国家为应对移民问题还加强了本国边境管理。

中国国际问题研究院全球治理与国际组织研究所所长金玲指出，欧盟边境国家面临经济、社会与安全压力的不断累积，公众已出现“移民疲劳”。极右翼政治势力的抬头叠加地缘政治紧张与经济增长乏力，共同推动了欧盟移民政策的收紧。

北京大学汇丰商学院访问教授格哈德·施塔尔说，非法入境的移民及其二次流动导致边境检查增加、成员国之间互信下降，出台上述公约也是为挽救内部自由流动这一欧洲一体化重要成果的无奈之举。

尽管该公约是欧盟成员国就收紧移民政策达成共识的结果，但仍引发了欧盟内部关于其人道主义传统的巨大争议。欧洲政策中心认为，公约存在“战略性错误”，与第三国合作将遣返机制“外部化”，是对保护寻求庇护者这一欧盟传统承诺的冲击。施塔尔也对将非法移民处理“外包”持反对意见：“你无法控制在第三国的遣返中心里会发生什么，这会造成严重结果。”

对于上述争议，金玲指出，欧盟在现实压力下已逐步采取更加强硬的移民政策，但仍陷入意识形态与政治现实之间的“痛苦悖论”。

2015年9月12日，在挪威首都奥斯陆，集会者展示宣传标语，呼吁挪威政府采取措施接收更多的叙利亚难民。新华社记者梁有昶摄

难以预料的落实前景

虽然公约为欧盟各国共同应对移民问题确立了统一法律框架，但能否有效落实仍存在很大不确定性。

首先，各国对责任分担态度不一。公约规定，欧盟所有成员国都有义务接收一定数量的移民，如不直接接收也应采取财政捐助等方式承担责任，但波兰、匈牙利、斯洛伐克等国对此持保留态度。欧洲新闻电视台网站上一项投票显示，约35%的人认为，移民接收数量应完全由各国自主决定。

其次，不少成员国还未做好公约实施的全面准备。公约在2024年通过时设定了两年过渡期，用于成员国在立法与基础设施方面的准备。然而，欧盟委员会今年5月的一份报告显示，部分成员国在信息系统建设与行政准备方面进展滞后。路透社等媒体报道，一些成员国缺乏执行新筛查程序所需的基础设施，另一些则在数据库升级上遇到技术问题。

分析人士指出，上述问题反映出欧盟长期面临的制度困境，即在国家利益诉求差异显著的领域难以形成有效的共同治理体系，难以将共同规则转化为一致行动。

此外，欧盟劳动力市场对移民的客观需求也与管控移民的目标形成矛盾。施塔尔表示，欧洲人口老龄化与劳动力短缺加剧，移民在欧洲经济发展中有其必要性，公约实施的难点之一在于如何在强化管控的同时保持对合法移民的吸纳。

欧洲政策中心认为，公约生效可能只是场“幻觉”。鉴于公约要求定期提交评估报告，今年10月的首次阶段性评估将成为检验公约成效的重要节点。