当前，世界百年变局加速演进，国际形势严峻复杂，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。“十五五”规划纲要的发布，为全面建设社会主义现代化国家描绘了宏伟蓝图，将党中央擘画的战略构想转化为行动纲领。从党的二十大报告提出“加快建设金融强国”，到中央金融工作会议系统部署，再到首次将“加快建设金融强国”写入“十五五”规划纲要，这一战略跃升标志着我国金融发展进入从规模扩张向提质增效转型的关键阶段。

战略升维：金融强国首次写入五年规划

（一）承前启后的关键历史方位

“十五五”时期在我国基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。到2035年基本实现社会主义现代化，需要通过三个五年规划来完成：“十四五”是开局起步的五年，“十六五”是实现收官的五年，“十五五”则是承接发展成果、迈向2035年远景目标的关键过渡阶段。“十五五”规划纲要全文共18篇62章171节，系统勾勒了未来五年国家发展的宏伟蓝图，与党的二十届四中全会公报和“十五五”规划建议政策方向一脉相承。在这一关键历史节点，金融工作的战略定位实现了根本性跃升。“加快建设金融强国”首次写入五年规划纲要，是具有里程碑意义的重要跨越。“十五五”规划纲要将金融强国建设与财政制度完善、宏观调控优化并列，表明金融是关乎国家发展和安全的战略基石，是驱动高质量发展和决胜国际竞争的命脉所系。

（二）“三位一体”的金融工作主轴

“十五五”规划纲要明确以“防风险、强监管、促高质量发展”三位一体为主轴，加快建设中国特色现代金融体系。这一表述与“十四五”规划的表述发生了显著变化：从“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”转变为“坚持防风险、强监管、促高质量发展”，体现了金融治理逻辑的深刻演进。第一，“防风险”被置于首位，体现了金融工作的底线思维。“十五五”规划纲要要求建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，将更多金融活动、金融市场等纳入宏观审慎政策框架。同时，强化央地金融监管协同，健全金融消费者权益保护机制，严厉打击非法金融活动。第二，“强监管”强调依法将所有金融活动纳入监管范围，实现监管全覆盖，完善系统重要性金融机构监管，加强金融市场、跨境资本流动等重点领域宏观审慎管理。第三，“促高质量发展”则明确了金融改革的根本目的，即提升金融服务实体经济质效，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

（三）20项主要指标中的金融担当

“十五五”规划纲要设置了20项发展指标，分为经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳和安全保障五大类，并区分预期性和约束性两类。其中，约束性指标共8个，包括5个绿色低碳指标，以及“劳动年龄人口平均受教育年限”“粮食综合生产能力”“能源综合生产能力”指标。这些约束性指标体现了国家意志和底线要求，需要金融机构在资源配置中予以重点保障。第一，在经济发展领域，国内生产总值（GDP）增长目标设为“保持在合理区间、各年度视情提出”，为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础。这一目标设定体现了高质量发展导向，也为金融政策保持灵活适度预留了空间。第二，在创新驱动领域，全社会研发经费投入继续提出年均增长7%以上，需要科技金融提供全周期、全链条支持。第三，在民生福祉领域，聚焦就业、收入、教育、医疗、“一老一小”等民生重点，为养老金融、普惠金融发展指明了方向。第四，在绿色低碳领域，明确了生态环保、能耗双控与碳达峰碳中和目标方向，需要金融机构加大绿色信贷、绿色债券、环境、社会和公司治理(ESG)投资等支持力度，引导资源向绿色低碳产业倾斜。第五，在安全保障领域，要强化系统性金融风险预防、预警、处置能力，守住不发生系统性金融风险的底线，为安全保障领域各项指标落地提供坚实的金融支撑。

功能重塑：金融“五篇大文章”服务实体经济

（一）科技金融：赋能新质生产力发展

“十五五”规划纲要第三篇专章部署“加快高水平科技自立自强 引领发展新质生产力”，将“发展新质生产力”写入规划，强调科技创新与产业创新深度融合。科技金融作为金融“五篇大文章”之首，承担着为科技创新提供全周期金融服务的重要使命。截至2025年底，我国人工智能企业数量超过6000家，全球占比达16%，核心产业规模预计突破1.2万亿元，技术创新迭代速率持续提升、应用场景不断延伸拓展，不仅为实体经济转型升级注入持久强劲的发展动能，更为科技金融的创新发展拓宽了路径、丰富了载体。

“十五五”规划纲要要求“完善投贷联动、知识产权质押融资、成果转化金融支持机制，建设贯通‘基础研究—技术突破—产业化—规模化’的全周期金融服务体系”。这意味着科技金融要从单一信贷支持向“股权+债权”“融资+融智”综合服务模式转型。具体而言，应积极引导金融资产投资公司、私募股权基金、创业投资机构在科技创新服务中进一步凸显市场化主体作用。“高质量建设债券市场科技板”是“十五五”规划纲要提出的创新性举措，通过为科技型企业提供债券融资渠道，可以丰富科技企业的融资工具箱，降低融资成本。同时，探索“沙盒监管”、触发式监管等新型监管方式，为生物医药、智能驾驶、低空经济等新兴领域提供包容审慎的监管环境。

（二）绿色金融：助推经济社会发展全面绿色转型

“十五五”规划纲要第十三篇专章部署“加快经济社会发展全面绿色转型 建设美丽中国”，对绿色转型的战略位阶进一步上升。绿色金融作为引导金融资源向绿色低碳产业集聚的重要工具，将在“十五五”期间发挥更大作用。第一，在指标设置上，“十五五”规划纲要新增“非化石能源占能源消费总量比重”，并将2030年目标提升至25%左右。这一约束性指标的实现，需要绿色金融提供大规模、长期限的资金支持。“十五五”规划纲要规划的18项绿色低碳转型重大工程，涵盖能源、交通、建筑等重点领域，为绿色金融发展提供了明确的投向指引。绿色金融发展的关键在于完善绿色分类标准和信息披露制度。第二，“十五五”规划纲要要求“加快构建统一的绿色分类标准与强制披露制度，提高绿色资产识别与风险定价能力”。这将有效解决当前绿色金融发展中存在的“洗绿”风险，提升绿色金融市场的透明度和公信力。第三，在能源工程领域，“十五五”规划纲要提出实现历史性突破：雅下水电工程、“沙戈荒”新能源基地等项目的实施，将使西电东送能力达到4.2亿千瓦以上。这些重大项目的融资需求巨大，需要创新绿色金融工具，如绿色债券、可持续发展挂钩贷款、碳金融产品等，形成多元化、多层次的绿色融资体系。

（三）普惠金融与养老金融：践行以人民为中心的发展思想

“十五五”规划纲要第十二篇专章部署“加大保障和改善民生力度 扎实推进全体人民共同富裕”，将人口高质量发展、民生保障提升到国家战略高度。普惠金融和养老金融作为服务民生、促进共同富裕的重要抓手，承担着特殊使命。第一，普惠金融方面，“十五五”规划纲要要求“以数据要素驱动商业模式创新，通过‘数字画像+数据增信+智能风控’，缓解小微企业融资难题”。这意味着普惠金融要从传统抵押担保模式向数字化、信用化模式转型。同时，完善差异化监管，提升普惠金融可持续性，防止因过度追求覆盖面而忽视风险防控。第二，养老金融方面，“十五五”规划纲要聚焦人口老龄化应对，提出“扩大第三支柱养老金覆盖面，丰富长期养老目标基金等产品，完善递延纳税与长期持有激励”。这一举措将为资本市场供给长期且稳定的资金活水，为资本市场的健康有序发展提供坚实的资金保障，同时也为居民养老储备提供更多选择。“十五五”规划纲要还提出“多渠道增加城乡居民财产性收入”，养老金融产品的丰富有助于实现这一目标。值得关注的是，“十五五”规划纲要在民生福祉领域，聚焦结构性优化和长期财务平衡，解决养老体系间的待遇差距与第三支柱短板，新增“健全精算制度”防范长期支付风险。这要求金融机构在提供养老金融服务时，注重风险管理和长期可持续性，避免短期行为。

（四）数字金融：赋能数字中国建设

“十五五”规划纲要第四篇专章部署“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”，提出“数智技术”概念，强调深化拓展人工智能、注重“算力算法数据”支撑。数字金融作为金融与科技深度融合的产物，是数字中国建设的重要组成部分。第一，数字人民币建设是数字金融的重要突破口。“十五五”规划纲要要求“稳步发展数字人民币”，通过搭建安全可控的底层技术架构、有序推进跨境试点、拓展支付应用场景、深化与商业银行体系的协同联动，持续提升支付清算效能，增强金融服务的包容性。第二，金融基础设施建设是数字金融发展的基础。“十五五”规划纲要提出“建设安全高效的金融基础设施”，包括支付清算系统、征信系统、金融信息统计系统等。这些基础设施的数字化、智能化升级，将显著提升金融体系的运行效率和风险防控能力。第三，在监管科技方面，“十五五”规划纲要要求“强化科技赋能，加强新兴领域国家安全能力建设”。这意味着金融监管要充分利用大数据、人工智能等技术，提升风险监测预警的精准性和时效性，实现从“人防”向“技防”的转变。

开放升级：以制度型开放提升金融国际竞争力

（一）稳步扩大金融领域制度型开放

“十五五”规划纲要第七篇专章部署“扩大高水平对外开放 开创合作共赢新局面”，提出“稳步扩大制度型开放”，与“十四五”规划纲要相比，金融开放从“建设更高水平开放型经济新体制”中的组成部分，升级为“制度型开放”的核心领域。制度型开放的核心是对接国际高标准经贸规则扩大开放，促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容。在金融领域，意味着要推动监管规则、会计准则、信息披露标准等与国际接轨，营造透明稳定可预期的制度环境。“十五五”规划纲要要求“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度，扩大可投资品种范围”，这将吸引更多境外长期资本配置人民币资产。

（二）参与全球金融治理与维护金融安全

“十五五”规划纲要强调“积极参与全球金融治理，推动建设更加公平合理的国际金融秩序，增强我国在国际金融规则制定中的话语权和影响力”。这意味着我国将从全球金融治理的“参与者”向“引领者”转变，在数字货币、绿色金融标准、金融科技监管等新兴领域贡献中国智慧。第一，在扩大开放的同时，“十五五”规划纲要高度重视金融安全。要求“强化开放条件下金融安全保障，完善跨境资金流动监测预警响应机制”，“加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争”。这表明金融开放是在维护国家金融安全前提下的主动开放，不是无原则的开放。第二，金融安全网建设是维护金融稳定的重要保障。“十五五”规划纲要要求“健全金融安全网，坚持中央银行的最后贷款人职责定位，推动加强机构监管、行为监管、功能监管、持续监管、穿透式监管”。这体现了管得住才能放得开的监管理念，确保金融开放行稳致远。

政策建议：金融强国建设的关键举措

（一）完善金融支持创新的风险分担机制

科技创新具有高风险、高不确定性的特征，其发展过程中面临诸多不可预判的挑战，因此亟须建立由政府、金融机构、企业多方协同参与的风险分担机制，为科技创新保驾护航。建议扩大国家融资担保基金规模，完善知识产权质押融资风险补偿机制，探索“贷款+外部直投”等业务模式。同时，优化金融机构内部激励体系，推动金融机构从短期业绩导向向长期价值导向转型，持续扩大耐心资本在整个金融体系中的占比，为科技创新提供稳定、可持续的资金支持。

（二）强化金融科技伦理与数据安全治理

随着数字金融的快速发展，算法歧视、数据滥用、技术垄断等潜在风险日益凸显，不仅扰乱金融市场正常秩序，还可能威胁金融消费者合法权益、影响金融体系稳定。为此，需强化金融科技伦理建设，加快出台金融科技伦理指引，明确金融科技发展的边界与底线。建立健全算法备案、审查与监管机制，对各类金融科技应用进行全流程合规管控，严防算法滥用、数据泄露等问题。同时，持续完善金融消费者权益保护体系，通过加强金融知识普及、开展风险警示教育，不断提升金融消费者数字素养和风险防范能力，严厉打击金融诈骗、非法集资等违法违规行为，筑牢金融数据安全防线。

（三）培育高素质金融人才队伍

金融强国建设离不开高素质人才支撑。建议实施金融人才强国战略，培养一批具有国际视野、精通现代金融理论与实务的复合型人才。同时，厚植中国特色金融文化根基，强化从业人员职业道德与行为规范建设，着力培育诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规的行业价值理念与职业操守。

“十五五”规划纲要首次将“加快建设金融强国”写入国家五年规划，标志着我国金融发展进入新阶段。站在承前启后的历史方位，金融工作必须以“防风险、强监管、促高质量发展”三位一体为主轴，构建中国特色现代金融体系，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融"五篇大文章"，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。金融强国建设是一项系统性工程，必须坚持党中央集中统一领导，走好中国特色金融发展之路。要深刻把握金融工作的政治性、人民性，以金融高质量发展服务实体经济、服务国家战略、服务民生福祉，在复杂严峻的国内外形势下，以金融工作的确定性应对各种不确定性，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献金融力量。

（作者田惠敏为经济学博士，研究员，国家开发银行研究院资深经理；尹燕飞为经济学博士，中信银行正高级经济师；该项成果仅代表个人观点，与所在机构无关。）